La Consulta Previa: el conflicto para terminar todos los conflictos

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Cuando Ollanta Humala prometió y luego promulgó la Ley de Consulta Previa no tenía ni idea del tremendo lío en que se estaba metiendo. A casi un mes de la primera consulta y con conflictos como el de Cañaris asomándose por la ventana, el gobierno debería decidir qué peruanos pertenecen a una comunidad indígena y cuáles no. La que se viene. (Fotografía: La República)

 

En el café Berisso de Jesús María, los apus comen unas milanesas y ven el partido Perú – Ecuador.

—¡Goool!

Los apus miran el juego con interés pero el gol peruano no parece emocionarlos. El día ha sido agotador. Acaban de salir de una larga reunión en Perupetro y al día siguiente tienen que emprender la marcha de retorno a sus hogares, en medio de la Amazonía, a poquísimos kilómetros de la frontera con el país al que le estamos ganando este partido.

Ellos pertenecen a la Puinamudt, siglas de “Pueblos Indígenas Amazónicos Unidos en Defensa de sus Territorios”, organización que agrupa a las distintas federaciones de achuares, urarinas, quechuas y kichwas que viven cerca del lote petrolero 1AB.

El árbitro da el pitazo final y Aurelio Chino Dahua, quechua del río Pastaza, se sienta en nuestra mesa:

—Esto está más lento que el motelo —dice.

El motelo es una tortuga de patas amarillas de la Amazonía. Y “esto” es el proceso de conversación con una Comisión Multisectorial del gobierno, formada a raíz de las protestas en el Pastaza en junio del año pasado. El Lote 1AB, ahora llamado Lote 192, queda en las cuencas de los ríos Corrientes, Pastaza y Tigre, en Loreto.

Ese lote, actualmente concesionado a Pluspetrol, será el objeto del primer proceso de Consulta Previa de nuestra historia. A poco más de un mes del inicio programado, todavía no hay un Plan de Consulta, es decir, un cronograma de ejecución. Los apus han venido a Lima a plantear sus condiciones previas a la consulta previa. Hay voluntad de ambas partes pero no está siendo fácil para nadie.

En la reunión de la que los apus acaban de salir, funcionarios del gobierno les confirmaron, oficialmente, que algunas zonas donde viven tienen un nivel de contaminación 92 veces mayor al límite máximo permitido.

LA PAPA MÁS CALIENTE

Hasta el momento, el caso del Lote 1AB es único. Para este año, se han programado cinco Consultas Previas, pero la única que afecta a la industria extractiva es la del lote loretano. Sin embargo, eso podría cambiar radicalmente.

Esta semana se supo que la Defensoría del Pueblo le pidió a la PCM que se realice una Consulta Previa en Cañaris, Lambayeque. Por su lado, los ronderos cajamarquinos de Conga reclaman, interpretando la Ley de Rondas, tener derecho a una. Algunas organizaciones indígenas dicen que la reciente destitución del jefe de Indepa afecta sus derechos y, por tanto, debió haber sido sometida a Consulta Previa. Y la interpretación más extrema viene del Instituto de Defensa Legal, que sostiene que todas las concesiones mineras y petroleras desde 1995 debieron haber pasado por una Consulta Previa y, por tanto, deberían declararse nulas si no lo hicieran. Así como lo lee.

¿Quiénes tienen razón y quiénes no? Las respuestas son sorprendentes y la sorpresa radica en el desconocimiento de cómo funciona la Consulta Previa (ver recuadro “Mitos y Leyendas”).

La clave para desentrañar esta situación es la Base de Datos de Pueblos Indígenas, el verdadero santo grial de este asunto.

—La Base de Datos está lista desde junio —nos dice un alto exfuncionario—. Pero no sé cómo la van a publicar. El que la saca se quema.

Efectivamente, esa Base de Datos es probablemente una de las papas más calientes del gobierno de Humala, sino la más. Consiste en la definición de cuáles son los territorios indígenas en el Perú. Deténgase un momento y lea de nuevo la oración anterior. Se trata de una definición histórica.

—Estamos hablando de la identidad del Perú, de la visión del país que quieres tener —dice un funcionario vinculado al sector energético—. Las comunidades que no aparezcan, ¿se van a quedar tranquilas? Va a ser una bola de nieve.

La Base de Datos no define quién es un indígena en el Perú, sino dónde viven. Para que una comunidad aparezca en la Base de Datos tiene que descender de pueblos originarios, conservar todas o parte de sus costumbres y su territorio tiene que ser crucial para la perpetuación de esa cultura.

El Viceministro de Interculturalidad, Iván Lanegra, es el encargado de cocinar esta papa. Y la tiene a fuego lento. Bien lento. Un blog sobre temas indígenas ha llevado la cuenta de todas las fechas en las que, según declaraciones de Lanegra a la prensa, la Base de Datos sería publicada: enero, mayo, julio, diciembre y, finalmente, en una reciente entrevista con Gestión, dijo que el cruce de información era complejo y no se animó a dar una fecha.

—Esto va más allá de Lanegra —dice una persona altamente informada—. Al Ministerio de Energía no le gusta la idea de que se sepa cuántos proyectos mineros están superpuestos a población indígena.

TEMPESTAD EN LOS ANDES

Todas las personas consultadas off the record para la elaboración de este informe, sin excepción, coinciden en que la Base de Datos ya está lista. Algunas difieren en la fecha. Unos dicen que está lista desde junio; otras, desde agosto.

El problema está en que Lanegra no es el único cocinero de la papa. Interculturalidad elabora la Base de Datos pero los otros sectores del gobierno también pueden meter su cuchara: Energía tira para su lado, Ambiente para el otro, Agricultura tiene su propia agenda, Economía pone peros y así.

Dentro del viceministerio dicen sentirse “en medio de dos barras bravas”. Y siguen trabajando en la Base, agregando datos y criterios que vienen de una barra y de otra.

El principal escollo no está, contra lo que podría creerse, en definir a la población amazónica. Al contrario, es fácil reconocer a esas comunidades indígenas: conservan sus lenguas y muchas de sus costumbres; además, están organizadas en distintas federaciones, regionales y nacionales, que las representan.

Interculturalidad ha reconocido, oficialmente, 48 culturas amazónicas. Ellas no son el problema central.

—¿Una comunidad indígena quechua en Apurímac? ¡No me jodas! —le habría espetado el ministro de Energía y Minas, Jorge Merino, a Lanegra en diciembre del año pasado.

Efectivamente, el problema está en los Andes.

Interculturalidad ha reconocido, también oficialmente, cuatro culturas andinas: los jaqaru, en la sierra de Lima; los uros, en las islas flotantes del Titicaca; los aymara y los quechua. El problema está en la gran población aymara y quechua del Perú. ¿Qué comunidades aymaras y quechuas califican para la Base de Datos y cuáles no?

Según la Defensoría del Pueblo, por ejemplo, la comunidad quechua de San Juan de Cañaris es indígena. El 64% de su población tiene al quechua como primer idioma y el proyecto Cañariaco, catalizador de un conflicto que estalló con violencia esta semana, abarca más de la mitad del territorio de la comunidad.

De esta manera, cualquier medida administrativa que vaya a tomar el gobierno respecto de este proyecto, según la Defensoría, debería pasar por una Consulta Previa.

Funcionarios del Ejecutivo consultados, admiten que la Defensoría, legalmente, tiene razón, pero lo consideran políticamente inviable. Ya hay un precedente, por decir lo menos, curioso.

LA CONSULTA CERO

Contra lo que todo el mundo creía, la primera consulta previa no se iba a realizar con las comunidades amazónicas del Lote 1AB, en Loreto, sino mucho más al sur, en las alturas andinas de Mollepiña, Apurímac.

Allí, muy cerca a Las Bambas, se encuentra Angostura, un megaproyecto aurífero en Apurímac. Esta era la preocupación del ministro Merino cuando conversó con Lanegra.

El viceministro intentó explicarle a Merino que la comunidad de Nueva Esperanza de Mollepiña es mayoritariamente quechuahablante y que le correspondía pasar por Consulta Previa.

—El presidente Humala me ha dicho personalmente que la minería es el motor de la inclusión social —habría replicado el ministro de Energía—. Qué importa el Convenio 169 si hay que combatir la pobreza.

Lo del Proyecto Angostura es una muestra de lo caótico que está resultando decidir dónde y cómo se realizan las Consultas Previas.

INFOS tiene en su poder el “Plan de Consulta Previa para el inicio de la actividad de exploración del Proyecto Angostura”.

El documento contemplaba una ceremonia de entrega de información a la comunidad de Mollepiña el 5 de diciembre de 2012. Luego, se informaría por radio y otros medios a toda la región hasta el 3 de enero de este año. La comunidad haría una evaluación interna entre el 4 y el 13 de enero. Finalmente, el 12 de febrero se llegaría a un acuerdo.

Nada de esto ha sucedido. El Plan desapareció misteriosamente de la web del Ministerio. Consultado el nuevo presidente de la comunidad, Manuel Huilca Condori, dijo que no había escuchado nada de ninguna consulta. Tampoco el gobernador del distrito de Curpahuasi, Nicolás Castro.

Al cierre de este informe, el Ministerio de Energía no había explicado qué pasó con el Plan de Consulta Previa del Proyecto Angostura. Sin embargo, tampoco existe una Base de Datos que oficialice el derecho de Mollepiña a la Consulta Previa.

Y esa ausencia es un arma de doble filo.

ADIÓS A LA GOBERNABILIDAD

En enero del año pasado, durante una de las rondas macrorregionales para la elaboración del reglamento de Consulta Previa, en Chiclayo, apareció Wilfredo Saavedra. El ex emerretista y líder del movimiento anti Conga había sido invitado por Conacami, la omnipresente organización antiminera.

—Los ronderos tenemos derecho a Consulta Previa —exclamó en medio de sus arengas.

No es cierto. La Ley de Rondas les da estatus de comunidad indígena pero sólo “en lo que les corresponde”. Por tanto, las rondas —que en el caso de Saavedra, además, son urbanas— están fuera de juego.

Este es un buen ejemplo de cómo algunos líderes sociales intentan aprovechar el desconocimiento generalizado de los mecanismos de la ley (ver recuadro Mitos y Leyendas).

Lo mismo ha ocurrido con los que reclaman tener injerencia en los asuntos internos de Indepa, la entidad ejecutiva de representación indígena, que no ha desaparecido pero cuyas funciones, en la práctica, ha asumido el Viceministerio de Interculturalidad. La ley no contempla que nadie intervenga en la estructura interna del Estado. Al contrario, le da la última palabra (ver recuadro).

Pero a quien no le falta razón, alarmantemente, es a Juan Carlos Ruiz, del Instituto de Defensa Legal. El uso de “alarmantemente” no es en vano.

—Lo que se va a consultar es la chauchilla —dice Ruiz—. El 80% de la selva ya está concesionado. La pregunta real es cuál es la validez de las concesiones mineras y petroleras posteriores al 95, es decir, luego de la firma del Convenio 169.

Ruiz sostiene que las comunidades indígenas, luego de 1995, tenían automáticamente derecho a que se les consulte sobre las concesiones que abarcaran sus territorios. Que no se haya promulgado una ley hasta el 2011 no quiere decir que el derecho no existiera antes.

Esto es algo que incluso funcionarios del Ejecutivo admiten, no sin cierta expresión de terror.

Desde 1995, el Perú ha otorgado un promedio de 90 mil concesiones extractivas que son el sustento y la razón de su crecimiento. Someterlas, aunque sea a un mínimo porcentaje de ellas, a procesos de consulta, suena delirante.

—Bueno, pero se ha cometido una sistemática violación del derecho de consulta —sostiene Ruiz—. ¿Acaso es culpa de los indígenas?

Los abogados de IDL, incluso, ha ido hasta Washington, a una audiencia con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para plantear su punto.

Y éste es, quizás, el motivo por el cual la Base de Datos jamás verá la luz.

LA SOLUCIÓN FINAL

Como es de imaginar, en las más altas esferas del poder todo esto es un dolor de cabeza, cuando no motivo de insomnios.

El presidente Humala ha dejado muy claro que no quiere agitar las aguas. La papa caliente se barrerá debajo de la alfombra.

La solución encontrada por un sector del gobierno es bastante simple: seguir trabajando y cruzando la Base de Datos.

Mientras tanto, las Consultas Previas se ejecutarán en donde haya organizaciones más o menos formales que representen a las comunidades. Las federaciones indígenas remplazarán, en la práctica, a la Base de Datos.

Este gobierno, a diferencia del anterior, tiene una relación bastante fluida con Aidesep y Conap, las dos federaciones amazónicas nacionales más grandes. Con ellas se coordinarán las Consultas Previas en la Amazonía.

En los Andes, la historia será diferente. Sin una Base de Datos pública y oficial, comunidades como las de Cañaris o Mollepiña no sabrán nunca si les corresponde el derecho a consulta.

A menos que demanden al Estado.

—En algún momento el Poder Judicial tendrá que reaccionar ante una situación concreta, por ejemplo, una demanda —dice un alto funcionario—. Allí el gobierno se verá obligado a definir estándares.

Lo mismo pasará con las comunidades que sientan que sus derechos fueron vulnerados desde 1995. El gobierno jamás aceptará que las concesiones de los últimos 17 años son revisables bajo ningún aspecto. Sería suicida. Pero las comunidades podrían recurrir al Poder Judicial para ver si les corresponde.

—Tarde o temprano la realidad va a imponerse —dice el alto funcionario.

En algunos sectores del gobierno existe la confianza de que así, caso por caso, gota a gota, y sin agitarse mucho, las comunidades ejercerán su derecho y el gobierno mantendrá la estabilidad.

Mientras tanto, los apus de las comunidades del Lote 1AB han regresado a sus comunidades y están informando de lo que encontraron en Lima.

La Occidental Petroleum, que perforó los primeros pozos, es responsable de la mayoría de pasivos ambientales de la zona hasta el año 2000. Los apus solo quieren que se determine el registro de esas zonas contaminadas y que el Estado se comprometa a limpiarlos, además de beneficios reales de la explotación (participación en la renta).

Pero todas sus comunidades tienen 40 años conviviendo con la actividad petrolera. No solo están acostumbradas, su modo de vida mismo se ha organizado alrededor de esta industria. No son intransigentes, solo desconfían de un Estado que, por primera vez en la historia, ha decidio escucharlos.

—El gobierno tiene voluntad de diálogo pero no sabemos sus mentes, sus corazones, en qué están pensando si recién nos escuchan —dice el apu Aurelio Chino—. Con qué estrategia estarán.

Por primera vez el Perú está tratando de igual a igual a sus comunidades originarias. No está siendo fácil.

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